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文章来源:SEO站无不胜    发布时间:2019-10-21 03:51:57  【字号:      】

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  2015年财政部先后出台了《PPP项目财政承受能力论证指引》和《物有所值论证指引》,旨在规范PPP项目的运作,防范财政风险。地方政府只有通过这两项论证,才能申报PPP项目,但是,目前不少PPP项目的这两项论证都流于形式。首先,财政承受能力论证要求每一年度所有PPP项目不能超过一般预算支出的10%,这项论证是针对单个PPP项目来做的,但是一个市县一个年度内可能会有十几、二十个甚至更多个PPP项目,加在一起就超过了10%红线。现在各地在进行PPP项目的立项审批时,往往只看单个项目的申报材料,只要没有超过一般预算支出的10%就通过论证。这样做,会导致未来年度财政实际的不可承受。而且,财政承受能力论证需要政府对债务进行甄别,编制规范的资产负债表和现金流量表,测算未来一个时期的现金流量和偿债能力。这些基础工作没有做好,论证也难以开展。其次,物有所值评价目前包括定性评价和定量评价,其中的定量评价需要“政府支出成本的净现值(PPP值)与公共部门比较值(PSC值)进行比较”,现在的难点是缺乏公共部门比较值(PSC值)数据,无法进行比较。现在大多数的物有所值论证就只是做定性评价,而定性评价主观性较强,且大部分项目只要当地政府愿意推出,社会资本方愿意合作,则物有所值的定性评价基本也都会通过,导致这项评价也基本流于形式。

  第四,规范财政承受能力,出台行业操作指南。一是从财力保障角度有效提升市县级可承受能力。目前我国已经普遍建立了县级最低财力保障制度,但是部分地区基本公共服务保障标准还不完全统一。建议在转移支付环节加快基本公共服务保障标准的统一化进程,让广大中西部县级财政除保障民生支出外,还能有必要的财力支持PPP项目。同时,建议鼓励省级政府将新增地方政府债券向偏远、基层倾斜,提升财力薄弱地区县级开展PPP项目的财政可承受能力。二是支出责任上限标准弹性设置。财政承受能力论证指引要求“每一年度全部PPP项目占一般公共预算支出比例应当不超过10%”,这一比例对控制财政风险有明显作用,但是对于建设一些有规模、高标准的公共投资项目有时也显得不足。建议对财力状况相对较好或确有需求的县(市)允许支出责任额度适度上调。比如,允许额度跨年度调剂使用,或者参考政府性基金预算支出规模的10%上调上限标准,弹性控制县级支出责任上限标准。三是尽快出台PPP分行业或领域操作指南。随着PPP工作的开展,一些基层政府或主管PPP融资的部门提出:虽然中央出台了PPP操作指南,但还是不清楚如何针对具体项目开展评标、设计特许权协议等相关工作。建议根据PPP项目对应的细分领域,比如污水处理、水利设施、安居住房、养老等领域,尽快出台分行业或领域的项目实施操作细则,更有针对性地指导市县推进PPP工作。

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  2015年财政部先后出台了《PPP项目财政承受能力论证指引》和《物有所值论证指引》,旨在规范PPP项目的运作,防范财政风险。地方政府只有通过这两项论证,才能申报PPP项目,但是,目前不少PPP项目的这两项论证都流于形式。首先,财政承受能力论证要求每一年度所有PPP项目不能超过一般预算支出的10%,这项论证是针对单个PPP项目来做的,但是一个市县一个年度内可能会有十几、二十个甚至更多个PPP项目,加在一起就超过了10%红线。现在各地在进行PPP项目的立项审批时,往往只看单个项目的申报材料,只要没有超过一般预算支出的10%就通过论证。这样做,会导致未来年度财政实际的不可承受。而且,财政承受能力论证需要政府对债务进行甄别,编制规范的资产负债表和现金流量表,测算未来一个时期的现金流量和偿债能力。这些基础工作没有做好,论证也难以开展。其次,物有所值评价目前包括定性评价和定量评价,其中的定量评价需要“政府支出成本的净现值(PPP值)与公共部门比较值(PSC值)进行比较”,现在的难点是缺乏公共部门比较值(PSC值)数据,无法进行比较。现在大多数的物有所值论证就只是做定性评价,而定性评价主观性较强,且大部分项目只要当地政府愿意推出,社会资本方愿意合作,则物有所值的定性评价基本也都会通过,导致这项评价也基本流于形式。

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  第一,积极推进国家层面的PPP立法。目前已出台的PPP操作指南、指导意见等都应属于立法之前的铺垫。可以说,PPP顶层设计的架构已基本就绪。当前,应在继续推出带有“应急”特点的文件、指南、合同模版和工作规则的同时,借鉴国外经验,着力研究推进PPP立法。在PPP立法中,应统一PPP立法的基本思想,把握PPP“共治”的精神实质,强调程序正义,注重宏观指导和把握,并对目前与其他法律(如《招投标法》、《土地管理法》等)有不适用甚至是冲突的法律条款予以明确。同时,考虑到政府特许范围是动态调整的,国家没有必要就政府特许单独立一部《特许经营法》或《政府特许经营条例》。若必须出台,也不能以现有《政府特许经营条例》草案稿出台,须重新定位其法律级次、法律名称(建议采用“政府特许”而非“政府特许经营”的概念)、明确限定政府特许的范围并严格厘清与PPP法的关系,同步加快将PPP法列入人大立法计划的进程。

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